« La Datar et la naissance de la politique française de l’environnement (1962-1972) »

Auteur : Serge Antoine
source : Une certaine idée N° 5  1999

Parce que la Datar, née en 1962, avait pour vocation de se préoccuper du territoire global, elle ne pouvait pas, il y a dix ans, passer à côté de l’émergence de ce que l’on appelle aujourd’hui, « la politique de l’environnement » et ne pas y contribuer. Elle a, en fait, joué un rôle, à mon avis décisif, dans cette naissance, plus décisif qu’on ne pense quand on se réfère au contexte d’alors, dans notre pays, fait d’indifférence ou d’insouciance.
Ces années 1960 étaient, en effet, marquées par la priorité à la « transformation du pays » (J. Monod) et à un développement national de plein-emploi, de forte dynamique, d’urbanisation et d’armature urbaine, de grande mutation agricole et rurale. La fragilité de l’écologie n’était pas, à première vue, un souci pour l’opinion publique, ni pour les autorités locales, ni pour les entreprises.
Le monde scientifique était, dans l’ensemble, peu moteur. Je me rappelle même la difficulté qu’a connue Louis Armand, tout académicien qu’il était, pour faire passer le mot « environnement » qui, d’origine anglo-saxonne, disait-on, était quelque peu récusé en France.
L’opinion publique était, elle aussi, très peu porteuse, si peu qu’en 1967 Le Canard enchaîné ironisait sur l’idée de parcs naturels régionaux :
La France n’est-elle pas si belle et vraie dans sa campagne qu’il faille une étiquette pour ses sites naturels ?
Les « grandes » catastrophes n’étaient pas encore là pour la prise de conscience ; le Torrey Canyon (1967) était une « première ». Quant aux associations, elles naissaient à peine et, presque toujours, pour des motifs locaux.
La dimension internationale était encore à nos portes : en 1970 se préparait la conférence de Stockholm après l’Unesco pionnière ; l’Amérique était, certes, en avance mais les observateurs (Servan-Schreiber) ne le percevaient pas.
Combien anticipatrice apparaît alors avoir été la phrase d’Olivier Guichard dans son livre Aménager la France (1965) :
La protection de la nature est devenue un problème politique.
L’apport de la Datar qu’il dirigeait, quel était-il ? Pour l’eau, le littoral, les parcs régionaux, il a tiré la locomotive.
Le premier apport a été la naissance de la politique de l’eau. Le Secrétariat permanent pour l’étude des problèmes de l’eau (Spepe) avait été créé en 1960, en mitoyenneté entre le ministère de l’Intérieur et le Commissariat général du Plan.
Yvan Chéret, qui en était le patron, fut mis, en 1962, à disposition de la Datar. Il prépara, en deux ans, la loi sur l’eau, qui fut votée en décembre 1964 : un monument exemplaire dans le monde avec ses six agences financières de bassin, dotées d’un financement incitatif, déjà fondé sur le système du « pollueur-payeur1 ».
Le Conservatoire du littoral
Autre apport de la Datar ; le Conservatoire du littoral fut une institution originale, pensée vers 1970 par Michel Picquard et moi. Il s’agissait de contrecarrer la tendance au « mitage » des côtes et d’équilibrer la compétition d’activités sur les 5 500 kilomètres du linéaire côtier français. Nos amis britanniques, avec leur National Trust, avaient ouvert la voie en faisant appel à l’argent citoyen pour racheter leur littoral encore naturel. Il ne fut pas possible de faire la même chose chez nous et la Datar dut faire appel aux crédits de l’État. Ce fut une réussite. Sa structure appuyée sur des conseils de rivages a apporté à la France le moyen de préserver, en vingt ans, plus de 10 % de son linéaire côtier.
Le Conservatoire, dont Olivier Guichard a été l’artisan, fut créé par la loi en 1975 (après le rapport Picquard écrit en 1974). Son premier titulaire a été Robert Poujade. Je favorisai sa localisation à la Corderie royale de Rochefort, en même temps que j’y fis héberger la Ligue de protection des oiseaux, puis, plus tard, le Centre culturel de la mer. Le Conservatoire français est aujourd’hui un modèle de référence pour d’autres pays.
Les parcs naturels régionaux
Les parcs naturels régionaux ont été, entre 1965 et 1967, apportés par la Datar à la politique de l’environnement. On le doit à Olivier Guichard qui, en arrivant un lundi matin, en 1963, à la réunion des chargés de mission, y lança l’idée d’un « parc de nature et loisirs » proche de la métropole lilloise. C’est Henri Beaugé, chargé de mission à la Datar, qui proposa d’élargir cette intention. Leur création a aussi bénéficié du modèle des parcs régionaux allemands (le Luneburger Heide) et de la naissance des parcs nationaux français, créés par la loi du 22 juillet 1960 mais parfois bloqués (par le droit de chasse).
Il fallait aider à trouver un costume de protection pour de nombreuses zones habitées qui ne pouvaient être traitées dans le « sanctuaire » des parcs ou même en « zone périphérique », et épauler aussi le tiers rural de la France en déclin prononcé (entre 1950 et 1975, 50 000 exploitations avaient disparu).
Une rencontre fondatrice eut lieu en 1966 à Lurs, dans les Alpes-de-Haute-Provence. On doit très largement la réussite de ce rendez-vous à Jean Blanc, un ancien berger transhumant de Provence qui me fut présenté à Saint-Véran. Il fut au cœur de la réflexion et du choix des quelque cent trente-cinq personnes venues là pendant quatre jours, à l’abri du quotidien. Georges Pompidou poussa quelque six préfets, et non des moindres, à s’y rendre.
Plusieurs orientations ont été alors dessinées :
– les parcs ne seront pas des musées, mais des lieux de mémoire ;
– les parcs seront dans la vie, dans le développement (on ne disait pas encore « durable »), dans l’architecture contemporaine, ce seront des lieux d’innovation et d’expérimentation ;
– les parcs seront culturels ou ils ne seront pas ;
– statutairement (et on le doit beaucoup au jeune auditeur au Conseil d’État d’alors, Jean-François Thery), les parcs ne seront pas dotés de législation d’exception et on fera appel, pour la première fois en France, au droit contractuel entre l’État et les collectivités territoriales, sous la forme d’une « charte ».
Puis une mission fut composée (merci à Michel Parent et au concours, par lui, du ministère de la Culture), pour prospecter en France des sites possibles pour de futurs parcs. Enfin, une école un peu exceptionnelle (école sans murs) fut ouverte pour former les quelque quinze candidats (fonctionnaires et non-fonctionnaires) qui passèrent un an en caravane spécialement équipée à travers toute l’Europe, au Japon, aux États-Unis, au Canada, pour voir les réponses faites ailleurs dans le monde à la question de la protection de grands espaces.
L’épisode de la mise en place institutionnelle des parcs naturels régionaux mérite d’être conté : un texte, destiné surtout à protéger l’appellation, fut préparé ; parce qu’il ne créait aucune disposition juridique particulière dans les parcs et que les parcs étaient définis comme territoires « beaux, à protéger, et ce avec l’adhésion des populations », le Conseil d’État hésita à trouver ce morceau de bravoure justiciable d’un décret. Le texte était en panne. Peu après, Jean Maheu, conseiller technique à l’Élysée, et qui avait été à Lurs, en parla, en voiture, au général de Gaulle et l’on vit avec étonnement ce texte « flou » être revêtu de la signature du président de la République (décret du 1er mars 1967).
Aujourd’hui, trente-deux ans après, les parcs naturels régionaux sont au nombre de trente-deux ; dix candidatures montrent que l’appétit est encore là. D’ailleurs, si l’on en juge en termes de prospective, l’avenir est prometteur : 10 % du territoire en France est couvert par des parcs, des réserves et le linéaire protégé du Conservatoire du littoral. Près du tiers des régions d’agriculture non productiviste auront, dans quelques années, en Europe, un statut spécial où protection et développement durable devront se conjuguer. Les parcs régionaux sont maintenant un élément fort du dispositif que l’on pourrait qualifier « d’armature rurale » ou encore « d’aménagement fin du territoire » (R. Poujade). René Passet et Claude Lefeuvre dans Héritiers du futur (1995) plaident pour un schéma national des espaces et de couloirs en forme d’« infrastructure verte ».
Au-delà de ces trois apports
Ces trois apports décisifs à la politique d’environnement sont ceux que l’on peut bien identifier. Mais, plus largement, l’attention au respect de ce que l’on n’appelait pas encore « l’environnement » dans la durée longue était bien en germe dans les différents programmes et plusieurs actions de la Datar.
Contrairement à ce que l’on pense, tout n’était pas fait alors de productivité et d’expansion ; les Trente Glorieuses ont bon dos. La Datar était plus inquiète qu’on ne le croit de l’avenir et se préoccupait des avenirs possibles de la société.
Les grands exercices de prospective2 n’étaient pas pour elle des alibis. Les grandes infrastructures, la politique des métropoles d’équilibre, le freinage de la croissance de la région parisienne (+ 80 000 habitants par an, encore aujourd’hui) n’étaient pas des fins en soi mais des objectifs de demi-siècle.
Cette prospective qui mobilisa notamment Bertrand de Jouvenel et Fernand Braudel, deux pionniers du temps long, faisait aussi place, dans d’autres actions de la Datar, à des « précautions » pour l’avenir. Ainsi l’aménagement des stations touristiques du Languedoc-Roussillon (qui débute en 1963) se fait avec une forte maîtrise foncière pour garder intacts des grands espaces et des « fenêtres » naturelles sur la mer, et pensons aussi aux débuts de la Mission touristique Aquitaine (en 1967 avec Philippe Saint Marc).
Là prirent racine des initiatives pour la pédagogie de la nature, un peu à la manière des field centers anglais. Pensons aussi pour la Corse à Philippe Viannay, lui-même très soucieux de « la nature pour tous ». Et n’oublions pas le travail des commissaires à la montagne.
La préfiguration du ministère
La Datar a préparé l’avènement du ministère de l’Environnement et cela, en plusieurs étapes et en apportant à ce ministère quelques vertus et méthodes de travail. Jacques Belle et moi3, nous nous souvenons bien des apports premiers de la Datar.
Certes, ce n’est pas la Datar qui a proposé une institution ministérielle pour traiter de l’environnement, mais, entre 1969 et janvier 1971, elle a contribué à porter l’environnement au niveau politique sans lequel il n’y aurait pas eu ce premier ministère au monde.
Il faut le dire, une part de l’inspiration est venue des États-Unis en 1969, après une des nombreuses missions que nous y faisions, j’ai préparé une note au Premier ministre, Jacques Chaban-Delmas. Celui-ci, au même moment, en recevait une de Louis Armand sur le même sujet. Il y était dit en substance que la France devait se préparer à faire face à une nouvelle problématique : celle de l’environnement.
Le 24 octobre 1969, le Premier ministre demandait à Louis Armand un rapport sur ce sujet4 et au délégué à l’Aménagement du territoire un programme de mesures et d’actions.
Côté Datar, je réunis, pratiquement tous les quinze jours, un groupe de travail interministériel. Des mesures simples et, comme il était recommandé, sans coût supplémentaire, furent peu à peu identifiées et présentées en première étape au ministre du Plan d’alors, André Bettencourt, qui évalua immédiatement l’intérêt d’un tel programme. Il présenta lui-même les « 100 mesures » en Conseil des ministres le 10 juin 1970.
Parmi ces mesures, l’une d’elles consista à créer un Haut comité de l’Environnement, comprenant à la fois, les différents ministères et neuf personnalités telles qu’Hubert Beuve-Méry, ancien directeur du Monde, François Bourlière, Jean Sainteny, Philippe Viannay, Haroun Tazieff, Paul-Émile Victor.
Le 7 janvier 1971, en lisant le journal, le délégué à l’Aménagement du territoire apprit que le remaniement ministériel avait conduit le Premier ministre à créer un ministère de l’Environnement à part entière et à y rattacher les personnels qui, à cet instant d’horloge, avaient vocation à s’en occuper ou s’en occupaient déjà. Ce rattachement concerna cinq personnes de la Datar. À ce ministère « de la diagonale », la Datar laissa des manières de travailler, des habitudes propres à cette administration de mission.
Certes, dès le départ, avec le décret d’attributions du 2 février 1971, le ministère de l’Environnement allait se charger de responsabilités propres, donc d’une part de gestion. Mais il lui est resté longtemps (et il lui reste encore) des caractéristiques d’une administration de mission.
Le ministère de l’Environnement a été placé sous ce signe et, aux temps de son premier titulaire, Robert Poujade (de janvier 1971 à mars 1974), a été dirigé par un ministre « délégué auprès du Premier ministre ». Cela n’a pas duré. Et, hélas ! quelques habitudes interministérielles se sont un peu perdues. Ainsi, le Fonds interministériel pour l’environnement5 décidé en comité interministériel, présidé à ses débuts par le Premier ministre en personne, s’est peu à peu transformé en un moyen pour le ministère d’élargir, ici ou là, ses moyens financiers et a fini par être supprimé (en 1996), après avoir été progressivement réduit.
Mais il reste encore, pour ce petit ministère, une certaine facilité pour cultiver sa dimension interministérielle… quand certains ne lui coupent pas les ailes. Robert Poujade, déjà, dans son Ministère de l’impossible, parlait de « guerre de tranchées » avec l’Agriculture, sur la forêt, de la résistance du ministère de l’Industrie pour le contrôle des établissements classés, de la bataille avec la Culture pour les services chargés des sites : « Un gouvernement est rarement une équipe : chacun joue sa partie et il y a des résistances administratives », notait-il. Combien de fois Robert Poujade n’a-t-il pas entendu à son propos : « Écartez ce gêneur… » ?
La Datar, même légère et quelque peu jacobine, s’est dotée de relais dans les régions : les commissaires à la reconversion, aux zones rurales, ou à la montagne, les missions touristiques. Le ministère de l’Environnement, a fortiori, lui aussi, a eu besoin de relais sur le territoire, tant il est vrai, en paraphrasant Napoléon, qu’on « peut gouverner de loin, mais qu’on n’environne bien que de près ». Robert Poujade, dans les quelques mois de mise en place du ministère, décida de se doter de relais n’entrant pas dans la hiérarchie administrative, plutôt des sortes d’inspecteurs régionaux relevant de lui autant que des préfets. Plus encore, il fut obtenu qu’au lieu de créer des agents spécialisés, certains services départementaux – DDE, DDAF, DRIR, etc. – relèveraient, en plus de leur ministre, du ministère de l’Environnement pour les affaires de sa compétence : solution tout à fait originale dans le monde et qui fait appel, là encore, à la dimension interministérielle.
Autre dimension bien héritée de la Datar : celle de travailler en prospective à long terme. Non pas seulement parce que l’écologie, comme le devenir du territoire, l’impose, mais parce qu’il faut constamment travailler avec une société qui se transforme.
L’environnement dans son concept n’est-il pas d’abord de prendre en compte la société ? « Parler de l’environnement, c’est parler de notre société à la recherche d’elle-même », dira Robert Poujade. Cette prospective nécessaire a fait que les responsables de l’Environnement ont toujours été en phase avec les Jouvenel, les Braudel, etc.
L’aménagement du territoire, en principe cantonné dans le « pré carré », avait fait un effort constant (Jérôme Monod) pour prendre en compte la dimension internationale et respirer avec ceux qui, dans le monde, pouvaient apporter de l’air et de la hauteur. Le ministère de l’Environnement a un peu hérité de cette ouverture, mais sans doute plus naturellement du fait de l’écologie sans frontières. Dès le début (1972), la conférence de Stockholm a conduit le ministère à être présent à l’échelle internationale. Ce ministère, par nécessité, cultive l’Europe (dont les directives sont une clef de voûte politique aujourd’hui) et notre appartenance à la planète.
Le développement durable
La liaison entre environnement et développement était inscrite dans l’approche Datar des parcs régionaux ou de la politique de l’eau : elle faisait corps avec l’action régionale. C’est ce qu’on appellerait aujourd’hui du « développement durable ». Et il est bon de rappeler l’exposé des motifs du décret d’attribution du 2 février 1971 du ministère, où figure en toutes lettres « la conciliation entre la croissance économique et l’épanouissement de la vie ». « Cette visée, disait plus tard (en 1974) Robert Poujade, était ambitieuse, mais ne pas avoir d’ambition n’aurait pas de sens. »
Certes on n’en parlait pas alors, les prémisses étaient là de cet « éco-développement » né déjà au début des années 1970 à la veille de la conférence de Stockholm qui allait faire son chemin et n’a pas fini de le faire6. Le développement durable, qui se relie bien à une stratégie de territoires, ne peut qu’être endossé par une Datar attentive à la durée longue et au « ménagement » des ressources et des milieux.
Comment, dès lors, ne pas avoir souscrit à la décision prise en 1997 de réunir Environnement et Aménagement du territoire ? Les treize ministres de l’Environnement successifs depuis Poujade avaient souhaité qu’ils fussent dans la même main.

* Une certaine idée, no 5, 1999, « Aménagement du territoire. Territoire ou territoires ? ».
1. Ce principe a été lancé à l’OCDE et adopté officiellement entre 1970 et 1972.
2. La Datar n’hésitait pas à regarder loin, plus loin qu’on ne le fait aujourd’hui. En avril 1968, par exemple, elle organisa un colloque international de travail sur l’an 2050 (quatre-vingts ans d’anticipation !).
3. Jacques Belle a été le directeur de cabinet de Robert Poujade en 1971 ; moi, le chargé de mission. Nous avons tous deux, en janvier 1971, travaillé sur les textes d’attributions du ministère.
4. Louis Armand prépara ce rapport avec Bertrand Cousin et deux jeunes étudiants, François-Henri Bigard et Christian Gamier, et le remit au Premier ministre le 11 mai 1970. De nombreuses liaisons eurent lieu entre l’avenue Charles-Floquet (la Datar) et l’immeuble voisin de l’Union des chemins de fer, que présidait Louis Armand et où il organisait réunions et auditions.
5. Le FIANE ; je venais de la Datar et avais l’expérience du FIAT et j’avais aussi été à l’origine de la création du Fonds d’intervention de la culture, le FIC (en réunion avec Philippe Viannay et Paul Teitgen).
6. Ignacy Sachs et moi étions présents, avec une vingtaine d’économistes du Nord et du Sud, au séminaire de Founex, en Suisse, en 1971.
Ouvrages de référence
Aménagement et nature, no 116, Trente ans d’environnement, Noël 1994.
Serge Antoine (sous la dir. de), Revue 2000, numéro spécial L’Environnement, 1970.
Serge Antoine, « La France polluée », La Nef, no 43, juillet-septembre 1971 (numéro spécial : Demain c’est aujourd’hui).
Serge Antoine, Jean-Baptiste de Vilmorin, André Yana, Écrits francophones sur l’environnement, t. 1 : 1548-1900 et t. 2 : 1900-1996, Paris, Entente, 1991 et 1996, 342 p. et 272 p.
François Essig, Datar. Des régions et des hommes, Montréal-Paris, Stanké, coll. « Au-delà du miroir », 1979, 299 p.
Jean-Paul de Gaudemar, « Environnement et aménagement du territoire », colloque de Strasbourg, Paris, La Documentation française, novembre 1994.
Olivier Guichard, Aménager la France, Paris, Laffont-Gonthier, 1965.
Jérôme Monod, Transformation d’un pays, Paris, Fayard, 1974.
René Passet, Héritiers du futur, La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube, 1995.
Robert Poujade, le Ministère de l’impossible, Paris, Calmann Lévy, 1974, 276 p.

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