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L’évolution de la notion d’aménagement du territoire

 

Source :Recherche Sociale, mars avril 1968, in L’aménagement du territoire, un pari pour la France, pp.4-7

Auteur : Antoine Serge,

Si l’histoire des peuples ne souffre aucune discontinuité, l’aménagement du Territoire est aussi ancien que le pouvoir des hommes sur leur environnement. Le défrichement des forêts françaises décrit par Marc Bloch est un acte d’aménagement du Territoire.

Plus près de nous et pour prendre encore un exemple français, les grands exploits de Vauban, créateur de villes, l’assèchement des marais, les travaux du duc de Lorraine constituent des actes d’aménagement du Territoire.

S’appuyant sur l’universalité du droit, et la lutte contre les exceptions, la Révolution française puis Napoléon instaurèrent un « système’» administratif et politique où la géographie et la modulation des actions localisées avait un relent de passéisme. Pourtant, l’oubli de la géographie au XIX· siècle avait d’autres causes et d’autres aspects. Pendant – que nos industrieux ancêtres construisaient 1500 kms de chemin de fer par an; et perçaient des isthmes continentaux, le paradoxe vent que ces grands actes inscrits sur le sol se déroulent à une époque où la pensée rationnelle fait abstraction de la réalité charnelle, du terrain, du lieu. L’ « homo oeconomicus» n’a pas de dimension territoriale et le moteur du profit des grandes sociétés comme l’action de l’administration centrale – oh combien centralisée! ­ relèguent le territoire parmi l’accessoire quand il n’est pas oublié. Quant aux collectivités locales, largement en tutelle, elles entretiennent leur patrimoine sans notion de prospective et sans politique économique sur leur environnement.

C’est à peu près au même moment, qu’ici ou là, entre 1935 et 1950, réapparaît cette prise en considération des données territoriales dans l’action des hommes et notamment de celle des pouvoirs publics. La manière dont cette  en considération s’effectue est naturellement différente de pays à pays selon les problèmes majeurs que ceux-ci se posent. . – C’est au moment de la crise américaine que l’administration fédérale de Roosevelt aux Etats-Unis met en place entre plusieurs Etats une organisation de développement concerté et de grands travaux de relance dans la Tennessee VaIley.

-En Grande-Bretagne avant guerre une commission royale britannique mesure les « depressed areas » où le chômage est structurellement élevé propose des mesures de décentralisation.

– La France dans les années 35 décentralise à Toulouse les industries aéronautiques pour éviter au plan stratégique, une concentration  excessive à Paris.

– Pendant le même temps, à une autre échelle, l’Union Soviétique transfère et développe au delà de l’Oural des « combinats industriels » qui lui seront d’une grande utilité lorsque l’invasion allemande annihilera ses productions de l’Ouest.

-Aux Pays-Bas, l’élaboration d’un programme de nouveaux polders sur le Zuydersee se prépare avec  un souci d’aménagement global.

Voilà quelques exemples de la manière dont l’aménagement du Territoire apparaît avant la deuxième guerre mondiale. Après la deuxième guerre mondiale, de nouvelles étapes sont franchies. En France, J.F. Gravier alerte avec Paris et le désert français, l’opinion sur la croissance excessive de Paris et de la région, ce qui constitue encore aujourd’hui un des leitmotiv de la politique de décentralisation. Au moment où des options doivent être prises pour la reconstruction du pays M. Claudius-Petit, ministre chargé de l’urbanisme et du logement, se rend compte que les choix doivent être pris dans le cadré d’une politique d’aménagement du Territoire (au delà des périmètres urbains) où l’industrie, l’agriculture, les communications sont étudiées avec un souci de « géographie volontaire ».

L’aménagement du Territoire peu à peu trouve sa place dans une double évolution. D’une part au thème saint-simonien de l’industrialisation qui accapare l’attention et les moyens de 1950 à 1960 s’ajoutent d’autres préoccupations: hiérarchisation urbaine, infrastructures de transports, politique culturelle, décentralisation tertiaire. Peu à peu, à l’instar du Plan de modernisation articulé après la guerre sur un ou deux secteurs clefs, l’aménagement devient global. D’autre part et de ce fait même, en tant qu’institution, il se hausse au niveau interministériel, nous des liens très étroits avec le Commissariat du Plan qui relève du Premier Ministre et suscite la création en 1963 d’une Délégation directement rattachée au Premier Ministre pour donner les impulsions nécessaires (la DATAR).

Ces institutions tendent d’autant mieux à embrayer sur la réalité du pays qu’entre 1956 et 1964 se mettent en place des structures régionales. Les 21 régions, d’abord liées exclusivement à la préparation du Plan, deviennent les cadres d’une orientation encore timide, il est vrai, de l’action régionale. Dans le même temps, apparaît une manière de consultation avec les CODER partiellement élues et qui relaient au plan de la représentation les comités d’expansion dont la mission d’animation s’affirme. La Grande-Bretagne effectue sous nos yeux la même innovation dans des termes identiques Sur bien des points.

Les instruments sont en place et le pays apprend à s’en servir, à les améliorer, à les utiliser, parfois à les contester. La dimension régionale prend peu à peu sa place. De nombreuses organisations professionnelles, syndicales, politiques prennent en compte les dimensions de la région. Le Plan (le V· en particulier et le VIe déjà) s’attache à ce que l’on appelle la régionalisation. Le budget de l’Etat, lui même si centralisé dans sa conception, devient depuis 1964 – et sur initiative parlementaire – un outil d’observation et de répartition territoriale des équipements. Dernier exemple, l’action agricole et rurale prend depuis 1967 une dimension géographique plus accusée avec la création de zones de rénovation rurale couvrant plusieurs régions.

L’indifférenciation de l’action des pouvoirs publics cède la place à une modulation plus grande dans une perspective géographique.

Je ne voudrais pas décrire la situation actuelle que chacun connaît ou peut connaître mais souligner deux évolutions qui à mon sens sont susceptibles de marquer demain l’aménagement du Territoire.

La première est, avec l’ouverture du marché commun notamment, le changement d’esprit qui peu à peu s’instaure sans que l’on s’en rende compte dans notre pays. Préoccupés jusqu’à l’excès par les cadres institutionnels et surtout inquiets de la « répartition des équipements en vue d’un meilleur équilibre », certains responsables se rendent compte maintenant que cette approche de la planification et de l’action régionale par le « contenant ». fait trop peu de place à celle du « contenu ».

Sans doute, les mutations institutionnelles sont-elles encore d’actualité et une vraie réforme communale doit être attendue pour donner en France à l’action régionale son véritable sens. Sans doute une ordonnance plus rigoureuse encore de certains « équipements structurants » est-elle indispensable et l’on peut s’attendre, dans le domaine des transports, de la recherche, de l’université par exemple, à voir mieux définis des sortes de « schémas directeurs » à l’échelle du pays. Mais la concentration de l’intérêt sur les équipements et en particulier sur les équipements publics conduit à une connaissance insuffisante du développement régional au sens où le « contenu » économique ou culturel s’exerce dans un milieu environnant. Aussi les métropoles d’équilibre ne prendront chair dans la vie du pays par les seuls schémas directeurs de leurs structures: des actions clefs son~ nécessaires pour créer un véritable milieu « autodéveloppant » et fertile.

Ainsi, pour de grandes régions, l’analyse s’attache maintenant à donner du « corps », moins aux vocations régionales (le mot est trop lié à la fixité d’un destin), qu’aux directions clefs que doit prendre une économie pour s’affirmer. Il ne s’agit pas, bien entendu, à l’heure où les échanges interrégionaux et les solidarités s’accroissent, de mettre en avant ces conditions d’un nouvel automatisme, mais de donner aux régions les moyens de participer à leur place au développement général sans la permanence d’une mendicité que l’on qualifie d’assistance. Cette mutation dans la conception même de l’action régionale peut conduire à la fois à renouveler la figure des responsables publics et à associer davantage aux efforts les responsables de secteurs publics ou privés (entreprises, syndicats, universités, par exemple) aux impulsions de l’action régionale. Il peut aussi conduire l’approche globale à être moins égalitariste: certaines régions pourront avoir des projets dont le total national pourrait être supérieur au 100 de la moyenne française. Au raisonnement par répartition successive et « enveloppes » et dont l’allure est quelquefois passive peut se substituer une action plus motrice, plus concurrente, plus imaginative.

La deuxième dimension de l’évolution provient de ce que l’aménagement va à la fois s’intéresser davantage au très court terme et au très long terme.

Au très court terme d’abord par une connaissance plus instantanée des évolutions. L’informatique, les moyens de l’électronique, la naissance d’outils tels que les observatoires régionaux vont permettre un véritable « tableau de bord » dont jusqu’ici personne n’a disposé.

La température de l’activité d’une région pourra plus rapidement. Et c’est ainsi avec des délais plus restreints que des actions pourront en particulier pour les conversions industrielles et les mesures directement liées à l’emploi. Une région sera d’autant plus intéressée par l’aménagement du Territoire qu’elle verra des actions entreprises sur le vif.

Plus ouvert au court terme, l’aménagement du Territoire prend conscience de la nécessité de prendre en compte le long terme. Le très long terme d’une génération qui signifie, en effet, pour une anticipation de 5 ou 10 ans dans un domaine comme celui de la géographie dont les mutations s’effectuent avec peine sur 50 ans. La localisation urbaine, l’implantation des grands pôles, les réservations de sites, l’infrastructure des transports – ne parlons pas de nos forêts – sont des faits dont la rigidité est telle que nous devons en accepter les conséquences sur plusieurs générations. Prévoir pour 1985 et même l’an 2000 est prévision trop proche et déjà les horizons 2020 et 2050 sont des exercices indispensables.

La difficulté réside ici dans le sens très différent que prend un horizon déterminé selon les secteurs: l’an 2000 est trop long pour l’informatique, la politique industrielle, l’enseignement ou les loisirs. Il est trop court déjà pour l’énergie ou l’économie forestière par exemple. Il est aussi difficile dans ces conditions de préparer une action efficace que ne le serait le premier médecin des hommes qui ne connaîtrait l’évolution que de quelques organes. Et pourtant il faut bien s’attacher à progresser ici. Avec modestie mais aussi grâce à une discipline intellectuelle serrée et à des moyens modernes (le recours à l’ordinateur est essentiel ainsi qu’à des méthodes de simulation et de calculs de choix), la prospective peut ici porter ses fruits: elle peut permettre à la société, pour une fois en avance sur les faits, de proposer elle-même son destin, d’effectuer ses choix et de parfois les faire expérimenter à temps.

Il va sans dire que cette ouverture bien comprise sur le très long terme n’est pas une fuite en avant: au contraire, elle va modifier l’attitude même que l’on peut avoir à l’égard d’instruments aussi récents par exemple que ne le sont la planification ou l’urbanisme. Ainsi une réflexion doit peu à peu amener notre administration à mesurer mieux l’échelonnement de ses décisions ou de ses engagements. Les options prises pour Paris, en ce moment même pour les Halles, les villes nouvelles par exemple risquent de déterminer pour 30 ou 40 ans l’avenir et les crédits dans certains domaines.

Aussi cette mutation exigera-t-elle dans les choix une meilleure information de la société elle-même, une meilleure participation aux décisions d’optimisation, et, à l’échelon politique supérieur, l’examen à l’échelon le plus élevé, de décisions murement réfléchies. Peu à peu, l’on devra s’orienter vers la dotation du « schéma directeur de la France » » Ce qui n’aurait été, il Y a 20 ou même 1 0 ans, que dessin peut commencer aujourd’hui à affirmer l’autorité d’une société sur le sens d’une évolution qu’elle aura contribué à choisir. C’est ici où le temps et la géographie acquièrent le véritable sens de leur dialogue.

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Y aura-t-il une nature en l’an 2000 ?

Auteur : Antoine Serge,

Source : Le Monde, 24-25 mars 1968

Serge Antoine, Chargé des études à la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale.

Que les Français, et en particulier les citadins, s’intéressent à la nature, aux paysages et aux sites est maintenant chose certaine. Il ne s’agit plus là, chez les habitants des grandes villes, des souvenirs d’une enfance rurale, mais bien d’une préoccupation d’avenir. D’une inquiétude de civilisation.

« Il y aura du béton partout, il n’y aura plus d’arbres », disent les jeunes d’un grand ensemble parisien, interrogés en ce moment même sur leur perception de l’an 2000. L’absence de· nature se classe parmi les grandes craintes, avec la guerre nucléaire et le chômage : « Tout sera robot, nous n’aurons plus rien à faire ».

Cette prise de conscience débouche en partie, chez leurs aînés, sur des solutions individuelles où l’honorable maison de campagne a valeur de refuge, en même temps qu’elle est l’expression incontestable d’un besoin immédiat des citadins. Mais peu à peu – et plus rapidement qu’on ne le pense- ce qui était penchant pour la ferme de Marie-Antoinette fait place à l’examen lucide d’un problème collectif. La création de parcs nationaux, la naissance d’une politique de parcs régionaux, une législation de protection des sites sur grandes zones, la lutte contre la pollution de l’eau et de l’air sont des signes qui ne trompent pas.

Signes de quoi?

De pénurie d’abord. Car la demande croît tandis que l’espace demeure et même se rétrécit.

  • • 50 millions de Français en 1968, sans doute 70 millions en l’an 2000 ;
  • • 22 millions de Français en vacances en 1967, peut-être 36 à 39 millions en 1985; de 50 à 55 millions en l’an 2000 sur des étés que l’on espère, ·il est vrai, moins concentrés ;
  • • 1,2 million de skieurs en 1967 et sans doute de 5 à 10 millions si une cinquième semaine de congé était généralisée;
  • • 1,2 million de résidences secondaires en 1967, plus de 15 millions en l’an 2000 si l’on estimait, avec 60 % des Français, que la. grande majorité des citadins en aura alors une.;
  • • 1 million de plaisanciers en 1968, peut-être 6 millions (l0 selon certains) en l’an. 2000.

Mesurée par ces chiffres -auxquels il conviendrait d’ajouter le flot des Européens du Nord de plus en plus attirés par le soleil – la pénurie de nature semble encore toute relative dans une France que l’on dit souvent déserte mais qui n’a pourtant que 3 500 km de côtes, soit, en août 35 cm par estivant et dont les sites intérieurs supporteront mal 10 millions de résidences secondaires (du moins si elles sont conçues à l’image actuelle). La disette est déjà très sensible sur ces côtes d’Atlantique et de Méditerranée que le lotissement enlève chaque jour à tous ceux que le plein air attire. L’extension des villes (80 % de citadins en l’an 2000 ; près de 300 à 500 hectares immobilisés pour une ville d’un million d’habitants), la multiplication des emprises pour les transports de toute nature, le développement de nouvelles industries – en particulier sur le littoral – conduiront à resserrer nos .espaces naturels.

Si le Français commence à percevoir que l’espace lui manque, sait-il toujours quel prix. il doit collectivement payer pour le préserver? Il faut l’avouer ; la prise de conscience ne débouche pas encore sur le réalisme du portefeuille, Sans doute, individuellement, le fait que le ·Français consente à acheter l’eau « fraiche et naturelle » (en bouteille), à louer son morceau de plage concédée, peut faire illusion. Mais combien la société est-elle prête à accorder, dans les budgets de ses communes, de ses départements, de ses administrations, pour une véritable gestion de la nature?

Le romantisme est encore grand dans un domaine qui, hé1as!, n’est pas gratuit et n’a jamais été··gratuit. La nature apparaît encore aux yeux de trop de nos concitoyens comme un bien de Dieu dont il n’est que de se servir. Pour protéger, dans le cadre du système de propriété qui est celui de toute l’Europe occidentale, les paysages dont la société de demain aura besoin, celle d’aujourd’hui serait-elle condamnée à racheter les terres? Racheter la France belle et pittoresque, la France menacée, est-ce bien la voie à suivre? Des formules plus subtiles sont à trouver, en liaison très étroite avec les collectivités locales et les particuliers, et grâce à une législation intelligente de l’environnement. Mais ce n’est possible que là où la pression n’est pas trop forte. Sur les côtes, à l’intérieur des villes, dans les banlieues proches des métropoles, la place que l’on peut faire aux espaces verts est fonction du prix qu’on veut y mettre. Le voudra-t-on pour éviter les droits d’entrée dont devraient se doter les provinces les plus accueillantes? Ou bien assistera-t-on à une remise à jour des octrois de jadis, pour les visiteurs du dimanche?

-.-.-.-

Pénurie perçue, prix non entrevu : est-on sûr qu’en termes de prospective le plus important ne soit pas ailleurs, étroitement lié aux structures socio-économiques qui supportent le paysage?

Car, en fin de compte, pendant que les scientifiques s’intéressent à une extrémité essentielle du problème : l’écologie générale et· l’équilibre « biologique » du végétal et de l’animal, pendant qu’à l’autre extrémité les spécialistes du tourisme mesurent utilement les problèmes de l’accueil et de l’équipement, entre les deux on trouve le monde rural. La France est un grand jardin où le cadastre agricole traduit tout autre chose que le naturel. Elle est 1e résultat d’une manière de travailler le sol et d’une manière de vivre où l’agriculteur assume, en même temps que sa fonction de producteur, celle de «mainteneur du paysage ».

La nature française, à une ou deux exceptions près n’est plus naturelle. Sa virginité est un mythe. Ses paysages sont le produit d’un dialogue entre les hommes et les éléments, le résultat de systèmes socio-économiques. Même les plus beaux, ceux que l’on aime. Certes, ils sont encore là, parfois miraculeusement, mais pour combien de temps?

Avec les changements de rythme et de cadence de la civilisation, n’importe qui, n’importe quelle force poussée par le profit immédiat risque de troubler un équilibre où autrefois la loi collective non écrite. comme la loi de nature donnaient aux mutations du paysage l’ampleur de plusieurs générations.

Or même si l’on estime que les deux tiers du paysage français seront maintenus grâce à un système de production agricole viable, reste un tiers du territoire dont on ne sait ce qu’il deviendra. A-t-on, par exemple, mesuré combien d’exploitations pourront maîtriser le paysage des Alpes françaises?

Comment pourront subsister les terres si demain la productivité de la culture ou de l’élevage sur sol ne s’accroît pas assez pour résister à celle – plus rapide – de la nourriture chimique ou industrielle? Qu’en serait-il de nos forêts si les rotatives devaient renoncer à l’épicéa, si le papier végétal n’était plus qu’un souvenir?

Les pressions extérieures du milieu urbain, les friches intérieures- bien plus inquiétantes qu’il n’y paraît – menacent donc un paysage dont la véritable essence est d’être aujourd’hui à la fois bien de consommation et bien de production. Quelques esprits, qui ont encore le souvenir d’une France rurale assez traditionnelle, lente d’évolution, pensent que l’équilibre des paysages de la France de toujours ne mérite aucun traitement clinique. Ce serait évidemment plus agréable et plus commode. En vérité, le problème de la nature en l’an 2000 concerne non seulement ses conditions d’accueil et d’accès, mais ses structures. C’est dire qu’il faut la prendre au sérieux; se préparer, dès maintenant à envisager son coût de production et de maintien, à raisonner en économistes et en comptables; ne pas se contenter surtout de micro-réussites, car la -préservation, sur un territoire quelque peu vaste, ne peut être efficace sans un aménagement d’ensemble.

C’est dire qu’il faut dès maintenant préparer une stratégie de la nature.

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