« Gérer la planète à l’échelle d’“écorégions”. Le cas de la Méditerranée* »

Auteur : Serge Antoine

Source : Géopolitique , review of international institute of geopolitics N°27  1989

En 1975, 17 États riverains signaient à Barcelone une convention qui créait autour d’un « Plan d’action pour la Méditerranée », une coopération originale. Placée sous l’égide des Nations unies, cette coopération « partenariale » comporte plusieurs volets : la lutte contre les pollutions – et pas seulement marines –, la protection des espèces et des sites et, bien plus en amont, le « Plan bleu » qui s’efforce d’identifier la prospective à 40 ans de cette région du monde en reliant les évolutions imbriquées de l’environnement et du développement. Cette forme « écorégionale » de coopération gagne à être connue au moment où est publié1 le Rapport sur la Méditerranée à l’horizon 2025 ; elle sera située ici par rapport à d’autres structures de coopération internationale.
L’échelle planétaire
L’appel à une institution mondiale pour gérer les problèmes de l’environnement se nourrit de catastrophes (type Amoco-Cadix, Bhopal ou Tchernobyl). La scène internationale est un moteur à explosions ou accidents (la Méditerranée, il est vrai, a jusqu’ici été à l’abri).
Mais, l’appel à l’échelle terre se nourrit aussi de la dégradation en profondeur des grands milieux : désertification, destruction des forêts, atteintes à l’atmosphère et à l’ozone. La survie de la planète est peut-être en jeu2.
Cet appel à une gestion planétaire a fait naître à Stockholm, en 1972, l’idée d’une institution mondiale spécialisée : ce fut en 1973, le Programme des Nations unies pour l’environnement, installé a Nairobi en 1975.
Au-delà, certains pensent aller plus loin vers le supranational. Les risques de réchauffement de l’atmosphère conduisent, en effet, à la création d’une autorité mondiale ; 25 pays réunis en mars dernier autour de la France, des Pays-Bas et de la Norvège, l’ont évoqué. Pour aider le tiers monde dans un développement à « énergie froide », on commence même à penser à une contribution mondiale : le PNUD et le très sérieux World Resources Institute viennent d’en parler.
Le siècle ne passera pas pour l’environnement, sans que naisse une architecture plus diversifiée et plus ferme d’institutions planétaires. Cette création sera-t-elle irriguée par l’émergence d’un droit international des milieux et des ressources ? Rien n’est moins sûr, car les espaces juridiques sont encore bien vides ; le droit international de la mer, pourtant vieux de plusieurs siècles, est encore entre deux eaux. Et bien des évolutions ou des reniements devront être acceptés par ceux qui ne sont pas encore habitués à la supranationalité ou même à une « transnationale » qui, elle, ne dépossèderait pourtant pas les États.
Car la mondialisation des responsabilités n’a pas à entraîner une démission des États. Les États ont aujourd’hui un grand rôle à jouer, éventuellement cadrés par des régions. C’est à leur échelle et à l’échelle de leurs collectivités internes que peuvent, par exemple, le mieux se développer des programmes d’économies et de substitution d’énergie ou encore s’engager des programmes bilatéraux. Tout ce qui se fera dans le champ des pays est mille fois plus conséquent financièrement que ce qui se fait dans le cadre diplomatique ; ainsi, les 17 États méditerranéens consacrent ensemble 4,5 millions de dollars au « Plan d’action pour la Méditerranée » ; ce chiffre, appréciable, n’est toutefois que celui de… trois stations d’épuration d’une petite ville de 20 à 30 000 habitants !
L’Europe
L’échelle régionale, au sens international, est une voie bien ouverte pour l’environnement. Plusieurs pays ensemble, ayant déjà une structure régionale, conviennent d’y ajouter la dimension de l’environnement : tel est le premier cas de figure, celui de l’Europe communautaire par exemple.
L’Europe communautaire n’a pas attendu la légitimité de la décision du Traité unique en 1987, pour aborder l’environnement. Les risques de distorsion de concurrence dans le marché commun étaient trop réels pour que cette dimension reste hors du champ de travail de la Commission. Près de 80 directives ont, en dix ans, porté sur des domaines très divers de l’environnement, sur la qualité de certains milieux (l’eau en particulier) ou sur les conditions d’admissibilité des produits (les véhicules automobiles, par exemple). Le travail ici est si appréciable que l’Europe non communautaire doive en tenir compte (AELE ou pays de l’Est).
L’entrée de l’environnement dans le champ plein des compétences communautaires et l’application maintenant possible, à son endroit, des articles 100 A et 130 (R, S, T) du Traité modifié, est plus qu’une reconnaissance : elle peut faire entrer l’environnement européen dans une logique de stratégie sur les milieux, sur les espaces3 et, sans doute aussi, sur les relations entre l’Europe et le reste du monde : ce qui est préfiguré, par exemple, dans les accords de Lomé III et, bientôt, de Lomé IV.
La perspective de voir la Commission se doter, avec le Parlement européen, d’une Agence européenne de l’environnement est, à cet égard, une nouvelle donne pour les relations extérieures de la Communauté. Cette Agence, qui sera essentiellement mobilisée pour le suivi des décisions communautaires et pour la surveillance permanente (le monitoring) de l’environnement, pourrait être ouverte aux pays européens de l’AELE ou aux pays de l’Est. La France, le Portugal et l’Italie suggèrent qu’elle le soit aussi aux États riverains du bassin méditerranéen.
La Méditerranée
Précisément, cette Méditerranée est un autre exemple de coopération régionale mais, cette fois, sans institution préalable : on peut l’appeler « coopération écorégionale », car l’environnement en est, au départ au moins, le seul vecteur de coopération.
Il n’existe, en effet, aujourd’hui, aucune autre organisation multinationale ou système de relations entre les 18 États qui bordent la Méditerranée. La Convention de Barcelone que 17 États ont signée (l’Albanie exceptée) a créé, entre les parties contractantes, une forme nouvelle de personne morale du droit international. Faisant appel, pour sa gestion, au Programme des Nations unies pour l’environnement, le Plan d’action pour la Méditerranée a son budget et son programme décidés par les États et un Bureau de quatre États assure la permanence pour deux ans4.
Cette coopération, née par convention entre les États, est, en droit international, novatrice. Son mode d’exercice tient largement compte du volontariat des États. Ceux-ci, qui travaillent en général au consensus, ont adopté puis ratifié trois protocoles sur les rejets en mer, un quatrième sur les « aires littorales protégées » et en préparent un autre sur les exploitations pétrolières en mer. Ils se sont fixé, à Gènes en 1985, des objectifs à dix ans dont, tous les deux ans, ils mesurent l’état d’avancement. Ces objectifs vont de la réalisation de stations d’épuration dans toutes leurs grandes agglomérations à l’identification en commun de 100 « sites historiques littoraux » du patrimoine méditerranéen. Dans le premier cas, il s’agit d’une « communauté réduite aux États », dans le second, d’une identification commune prolongée par un réseau.
La coopération méditerranéenne s’appuie sur plusieurs centres régionaux coordonnés par une « Unité de coordination » à Athènes (10 personnes) qui abrite aussi le programme MEDPOL (10 personnes) ; un centre d’échanges d’expériences de développement respectueux de l’environnement et de préparation de projets-pilotes (les « programmes d’actions prioritaires », à Split), un centre près de Tunis sur les « aires littorales spécialement protégées » (faune et flore) qui travaille, en liaison étroite avec l’Union internationale pour la conservation de la nature et un centre à Malte pour la prévention des accidents maritimes (hydrocarbures et produits chimiques) sont les branches de cet arbre.
Enfin, à Sophia-Antipolis, une petite équipe5 a travaillé pendant huit ans, pour dessiner l’avenir du bassin méditerranéen à l’horizon des quarante prochaines années. Cette prospective, préparée à partir de cinq familles de scénarios (3 tendanciels et 2 alternatifs6) est unique au monde par l’exercice proposé et par le travail interactif entre 17 États. Il ne s’agit pas d’un produit fini7, mais bien d’un exercice qui se développe à la demande des États. Ce travail est destiné à nourrir la réflexion et à permettre aux États de travailler mieux ensemble, deux a deux, ou chez eux, en référence à une évolution à long terme où sont privilégiés les rapports entre environnement et développement.
Le budget du Plan d’action pour la Méditerranée est de 4,5 millions de dollars dont la France assume une part de l’ordre de 40 % (correspondant à sa part – ce qui étonne toujours – dans le PNB des 17 États riverains8).
Le bassin méditerranéen qui a raté son rendez-vous avec la Renaissance et qui n’a pas pris le train de la Révolution industrielle était, il y a trente ans encore, une ligne de partage entre pays dominants et pays colonisés. Découpé entre une vingtaine d’États, il est éclaté entre trois continents et les organisations internationales l’ignorent. Aucune institution multilatérale ne lui fournissait, jusqu’en 1975, de raison de réunir des délégations de pays qui sont parfois en conflit entre eux : Israël, Syrie, Grèce, Turquie… « La Méditerranée, disait Jean Daniel, n’existe que si elle s’exprime. » Face au passé, si riche, qui accroche la Méditerranée dans l’histoire, les· futurologues entendraient-ils le silence en évoquant le destin montant du Pacifique, « nouvelle Méditerranée » ?
Effacée de la carte, la Méditerranée ? Ou seulement condamnée à être, comme le Mexique, une des nouvelles lignes de démarcation de la démographie ou encore une frontière déjà ancienne entre l’Islam et la Chrétienté depuis la bataille de Poitiers et le déclin de la Sublime Porte ? Silencieuse, peut-être ? Mais, implicitement, des signes imperceptibles d’appartenance à une famille se révèlent, même dans les instances internationales. Les Méditerranéens se serviraient-ils de l’environnement pour aller plus loin même que la rencontre ?
Depuis 1975, la coopération se tisse ; serait-elle, au-delà de l’environnement, l’amorce d’une chambre d’écho pour une région qui devra, à l’avenir, réapprendre l’exercice de relations à plusieurs ? Assistera-t-on à la « naissance douce » d’une communauté internationale nouvelle ?
L’environnement, exploré dans la mer par J.-Y. Cousteau dans les années 1970, soumis sur terre et, en particulier, dans les « régions-rivages », aux mêmes pressions contemporaines, est arrivé, dans les années 1970, comme une raison d’être pour réunir des pays et les faire se parler. Fédérateur plus qu’il n’apparaît, il apporte à la Méditerranée une vertèbre qui lui manquait et qui pourrait lui servir bien plus qu’une prothèse. Surtout si on ne le limite pas aux pollutions et si on ose ouvrir le débat du développement approprié.
Le développement, clef de l’environnement
Certes les mesures de protection écologiques ou environnementales sont indispensables : la création de parcs nationaux ou régionaux et de réserves (le premier parc national a été créé en Croatie en 1928 ; la réserve de Camargue a plus de 60 ans…) est importante : il en existe, en tout, plus d’une soixantaine. La protection du littoral est vitale et bien des pays envient notre Conservatoire du Littoral qui a fait acquérir 13 % du linéaire côtier par l’État. La protection des espèces – comme la tortue ou le phoque moine – en disparition est très méritoire et doit être accentuée. Et les disciplines pour la protection de la mer (accords de non-rejets directs ou de réduction des rejets telluriques) sont certainement à renforcer.
Mais, qu’en sera-t-il des rivages et de la mer elle-même, si une attention n’est pas portée au développement ? Et ce développement, dans les pays du Sud, est très fort et même explosif. Dans les quarante prochaines années, la population, de 360 millions d’habitants, passera, sans doute à 550, soit plus que les États-Unis et l’URSS réunis : Le nombre de citadins nouveaux sera dans le Sud, près de deux fois celui des urbains actuels de tous les États du Nord de la Méditerranée et le rythme de croissance des villes y sera, sans doute, 5 fois plus rapide que celui de l’Europe à ses périodes les plus intenses. Le nombre de touristes sera, sans doute, multiplié par trois et quelque indicateur que l’on prenne (engrais, voitures, électricité, etc.), les niveaux actuels de la vie économique seront multipliés par un – facteur compris entre 3 et 5, sans que pour autant, du fait de la démographie notamment, le niveau de vie par tête dans le Sud soit substantiellement modifié.
Bien plus, de graves problèmes se poseront dans le Sud pour la suffisance alimentaire (elle est en baisse et ne couvre pas 50 % des besoins), pour la disponibilité en eau ou pour le maintien des sols. Les villes millionnaires seront de plus en plus invivables et difficiles à gérer. Le Caire va droit vers ses 20 millions de citadins.
Les choix économiques pour l’environnement seront décisifs mais il importe de savoir lesquels : par exemple, selon les formes d’énergie, les gaz à effet de serre seront de deux fois ou de dix fois le niveau actuel. On a tout à craindre, dans cette région, d’un retour en force du charbon et tout à espérer d’une priorité au gaz naturel. Certains pays qui ont renoncé ces derniers temps au nucléaire (Italie, Turquie, Égypte) seront-ils contraints d’y revenir ? Le recours aux énergies alternatives serait le bienvenu.
D’autres choix sont déterminants : la priorité aux villes moyennes pourrait décomprimer la pression dans les grosses agglomérations : 30 % de la croissance urbaine (240 millions d’habitants) est en balance. L’aménagement en profondeur (plan du « littoral bleu » en Algérie) pourrait sauver les restes du littoral naturel. La chasse aux gaspillages de l’eau peut apporter un gisement de l’ordre du tiers des besoins ; la priorité à la mariculture répondrait à des besoins que la pêche ne peut aujourd’hui satisfaire avec son million de tonnes de poissons annuels (pour 4 millions consommés). Ce ne sont que quelques exemples. Le Plan bleu n’était pas là pour décrire le futur, mais en bonne prospective, pour identifier les choix majeurs.
La solidarité entre le Nord et le Sud est, elle aussi, une clef : les courants d’échanges intraméditerranéens peuvent apporter des solutions. L’ouverture commerciale, financière et technique de l’Europe jouera un rôle bienfaisant.

La coopération méditerranéenne pour l’environnement appelle une étroite relation avec l’aménagement de l’espace (il s’agit d’une œuvre d’aménagement du territoire à large échelle) et avec le développement. Les deux tiers au moins de la réponse à la protection de l’environnement en mer Méditerranée et sur ses rivages viendront de la manière dont s’opérera le développement. Même la mer en est tributaire : les relations entre l’atmosphère et la mer sont plus importantes qu’on ne pense et, pour la mer du Nord, par exemple, expliquent pour plus de 50 % les teneurs en métaux lourds.
Cette liaison avec le développement qui, bien sûr, concernera très fortement le Sud, caractérise cette coopération méditerranéenne que l’on peut qualifier de « Nord-Sud de voisinage ».
Cette coopération qui intéresse de plus en plus les acteurs internationaux et, par exemple, la Banque mondiale, ne sera sans doute pas celle de Jean Monnet pour l’Europe par produits : atome, charbon, acier, produits agricoles ou même pollution, mais plutôt celle d’un Maurice Rotival qui avait proposé, il y a 40 ans, pour l’Europe, d’aménager ensemble un territoire (le Rhin en l’occurrence). Le littoral méditerranéen pourrait esquisser une forme de coopération par la géographie, en rappelant que ce sont les États et les collectivités régionales et locales qui sont les véritables acteurs (il y a, autour du bassin, quelque 150 collectivités régionales riveraines : provinces, willayas, etc.).
C’est ici qu’une forme de relations – par réseaux – peut prendre une dimension particulière. À l’heure des sociétés de communication, les réseaux constituent des modes de relations plus efficaces et certainement plus « organiques » que des institutions hiérarchiques. C’est une chance pour la Méditerranée que d’arriver à un moment où de nouvelles structurations tissées prennent, dans le monde, plus d’importance. « Lorsque les villes naissent, les empires disparaissent » disait, au XVIIIe siècle, Claude Nicolas Ledoux. Le bassin méditerranéen, s’il joue un « transnational » avec et non contre les États et s’il s’appuie, bien sûr, sur les « sociétés civiles » et tous les corps intermédiaires qui font le tissu socio-économique et environnemental de la région, pourra avoir une chance de progresser bien mieux que par la création d’institutions internationales plus ou moins artificielles.
Ainsi, il n’est plus nécessaire de viser à une Université méditerranéenne dans ses murs (que Paul Valéry me pardonne, lui qui avait eu cette idée en 1938 ; on peut bâtir la même chose par un réseau entre universités).
Les villes, les communes, les régions, bénéficient aujourd’hui partout d’une période de « décentralisation ». Une parcelle croissante de pouvoir passe, en ce moment, aux autorités locales. Le développement de rapports entre les autorités locales, les entreprises, les ports, les responsables de sites historiques, de villes, de parcs naturels et de réserves, etc. est, pour la Méditerranée, une voie intéressante pour le rapprochement entre pays. Non pas seulement pour sauver la mer Méditerranée, notre patrimoine commun, mais pour établir, entre ses rives de pleine terre, une solidarité de fait et dessiner dans ce monde, de nouvelles géographies de pouvoir et de vouloir. C’est-à-dire permettre à la Méditerranée de se faire entendre à nouveau et l’inciter – Paul Valéry le souhaitait il y a cinquante ans – à redevenir « une fabrique à civilisations ».
Le Plan bleu
L’exercice du Plan bleu couvre aux horizons 2000 et 2025 l’ensemble du bassin (18 États riverains) et s’efforce de dégager les perspectives de développement et d’environnement (population, urbanisation, industrie, agro-alimentaire, tourisme, transports, sol, eau, forêts, littoral…). Le travail a fait appel à l’analyse systémique à partir de 5 scénarios, dont trois de famille « tendancielle », et deux « alternatifs » ; ces derniers font entrer en jeu, le renforcement des Communautés (Europe, Grand Maghreb), une politique plus attentive aux ressources et à l’environnement et un accent plus net sur un développement plus endogène et un renforcement des échanges méditerranéens.
La Méditerranée change d’échelle
– Population : 360 millions en 1985, près de 550 en l’an 2025 et, peut-être 600 à 700 millions en l’an 2100.
– Urbanisation : en 2025, 240 millions de citadins supplémentaires, soit l’équivalent de toutes les villes des États du Nord de la Méditerranée (France, Italie, Espagne, Yougoslavie, Grèce).
– Tourisme : les touristes internationaux passeraient de 140 à 300 ou 400 millions.
– Énergie multipliée par 2. Engrais multipliés par 5.
– Automobile : 16 millions en 1965, près de 175 en l’an 2025.
Contrastes entre le Nord et le Sud
– Populations : 45 % de moins de 15 ans dans le Sud, moins de 25 % dans le Nord. En 1950, le Nord représentait les 2/3 de la population, en 2025 le quart. Dans le Nord, on passe de 93 millions en 1950 à 130 en 2025. Dans le Sud, de 40 millions en 1950 à 230 en 2025.
– L’urbanisation :
– 85 % d’urbains dans le Nord, 70 % dans le Sud en 2025 ;
– le rythme d’urbanisation dans le Sud est de 5 fois le rythme le plus rapide du Nord.
– L’énergie : entre 1970 et 1985, la croissance a été de 2,8 %/an dans le Nord.
– L’énergie : entre 1970 et 1985, la croissance a été de 7,2 %/an dans le Sud.
– Le niveau de vie/tête : l’écart entre Nord et Sud n’arrivera pas à se fermer.
– Les automobiles : 89 % dans le Nord en 1978, 61 % en l’an 2000 et 48 % en 2025.
Les ressources sont limitées
– L’énergie : d’ici 2025, les réserves de pétrole devraient être épuisées, le gaz naturel sera le seul atout.
– La mer : 1 million de tonnes de poisson pêché ; 4 consommés aujourd’hui et une demande à 5 ou 6.
– Le littoral : 46 000 kilomètres de côtes ; d’ici l’an 2025 : 3 à 4 000 seront mangées par l’urbanisation, en plus de celles qui existent.
– Les forêts : elles risquent de perdre 25 % de leur surface.
– L’eau : les consommations urbaines vont croître de 400 à 500 % dans le Sud et, sans doute, de 50 % dans le Nord. Mais surtout les étendues irriguées, de 16 millions d’hectares devraient passer à près de 30 millions. La ressource en eau, même avec de nécessaires économies de gestion, est un des graves problèmes de la région.
– Les sols : la perte annuelle de sédiments productifs peut être évaluée à 300 millions de tonnes par an : le tiers des terres cultivées dans le bassin méditerranéen est touché par l’extension de l’érosion grave. L’intensification agricole dans le Sud et l’Est, la salinisation, les pratiques culturales actuelles, sont autant de facteurs d’aggravation.

* Géopolitique, Review of International Institute of Geopolitics, no 27, 1989.
1. Chez Economica.
2. Voir Scientific American, septembre 1989.
3. L’espace rural, l’espace montagnard et, par priorité, l’espace littoral.
4. En 1988-1989, la Grèce, la France, la Turquie, la Lybie.
5. Dirigée par Michel Grenon. Michel Batisse est le président du Centre d’activités régional du Plan bleu.
6. Avec, par exemple, une plus grande attention aux problèmes de l’environnement : de grandes entités renforcées : l’Europe et le Grand Maghreb et un accent mis sur la valorisation des ressources méditerranéennes.
7. Parution en septembre en espagnol et en français, Paris, Economica ; en décembre en anglais, Oxford University Press, puis en arabe.
8. Italie 23 %, Espagne 17 %.

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