Auteur : Serge Antoine
Source : Le Nouvel observateur Dossier N°11 1991
« en dépit de multiples signes d’une indéniable continuité, placer ces deux rendez-vous internationaux sur une même trajectoire serait une erreur. A Stockholm, l’environnement était seul sous les projecteurs. A Rio, le développement l’a rejoint par la volonté des Nations Unies. Cela change tout. »
En juin 1972, la conférence mondiale des Nations unies sur l’environnement tenue à Stockholm était une première. L’ONU, qui aime bien jalonner le temps par périodes de vingt ans, a décidé en décembre 1988 que la seconde aurait lieu en juin 1992 à Rio de Janeiro. De prime abord, tout porterait à croire qu’on chausse les mêmes bottes. Maurice Strong, l’homme clé de Rio, était déjà le responsable de Stockholm : « je suis un produit recyclé », a-t’il déclaré avec malice en décembre dernier à l’OCDE. Autre similitude, le sommet brésilien se soldera lui aussi par une « déclaration » et un « plan d’action ».
Une fois encore, tout ce que la Terre compte d’écologistes sera au rendez-vous : 15 000 sont attendus. Ils étaient déjà plus de 10 000 à Stockholm où deux conférences se sont déroulées : l’une dans les salles officielles et l’autre dans la rue, sur les places, au bord de l’eau, sur les plages. Rio aussi aura son off (le Forum global) dans le quartier de l’hôtel Gloria et du parc Flamengo. Pourtant, en dépit de multiples signes d’une indéniable continuité, placer ces deux rendez-vous internationaux sur une même trajectoire serait une erreur. A Stockholm, l’environnement était officiellement seul sous les projecteurs. A Rio, le développement l’a rejoint par la volonté même de l’assemblée générale des Nations unies (résolution 44-228, décembre 1988). Cela change tout ou, en tout cas, le fonds plus qu’on ne le pense.
Certes, la conférence de Stockholm était largement ouverte sur le développement même si cela était loin d’être évident. Il y a vingt ans, l’environnement était avant tout un réflexe préventif contre les pollutions. L’opinion publique se bornait à défendre certains sites menacés, à lutter contre les conséquences négatives du progrès dans les pays riches, voire à fabriquer du « supplément d’âme ». Le mouvement était assez peu sociétal et faisait mal le lien avec la pensée des économistes. Yvan Illich là ou Bertrand de Jouvenel ici étaient des isolés. L’environnement restait une préoccupation de sociétés pourvues. Quant à ses p00a1rt000isans, prisonniers d’une définition élitiste, ils étaient loin d’admettre que le sujet pouvait tout autant concerner les pays du tiers monde. Les réticences ne venaient pas seulement du Nord. « L’environnement n’est pas dans nos priorités », estimait-on alors dans les pays en développement. Ce fut le mérite de Maurice Strong et de quelques uns (qui parle assez de Marc Nerfin, ce citoyen suisse ouvert au monde ?) que d’avoir forcé les uns et les autres à bien relier environnement et développement.
Cette nouvelle approche est née à l’automne 1971, dans un petit hôtel de Founex (canton de Vaud) où se réunirent quelques économistes du Nord et du Sud. A cette occasion, pour la première fois, nous avons lancé avec Ignacy Sachs le concept « d’écodéveloppement ». Grâce à ces efforts, peu à peu Stockholm a connecté les deux notions : 8 articles sur 26 de la déclaration finale de la conférence en portent la trace.
Vingt ans plus tard, le développement est de plain-pied dans l’objet même de la réunion et dans son langage à travers l’expression de « sustainable development » (« développement durable » ou « viable »). Ce concept encore flou (mais n’en était-il pas de même pour celui d’environnement à ses débuts ?) est tiré du rapport commandé en 1984 par les Nations unies et rédigé sous la présidence de Mme Gro Brundtland, Premier ministre norvégien. Ce rapport était un coup d’envoi encore bien imprécis quand aux politiques à mettre en œuvre comme aux phases nécessaires à sa mise en application. Mais un pas décisif a été franchi !
Le concept de développement durable était lancé à partir d’une approche environnementale découlant non de la contemplation de la biosphère, mais du développement lui-même. Il reste maintenant à l’approfondir. Tel est le but de la Conférence de Rio. « Tant pis, disent certains, pour les écolos purs et durs, les babas cool de la protection ». A Rio, nombreux sont ceux qui, dans les ONG et dans les délégations nationales, seront enclins à ne vouloir faire qu’un bout de chemin avec le développement. Nombreux aussi ceux qui pensent qu’il faudra donner du temps à la naissance effective d’une économie « durable » et que l’on s’en tire un peu vite avec des mots.
La comparaison des deux conférences a une autre vertu : mesurer le temps passé. D’abord, la population du monde a explosé : elle est passée de 3,5 à 5 milliards d’habitants ! Tout le monde le sait, mais pas au point de mesurer ce qui, de ce seul fait, change … à commencer par l’environnement. Hélas, comme déjà Stockholm, Rio ne sera guère disert sur ce sujet majeur. Quelques courtes pages du Plan d’action 21 y sont consacrées et seul le principe 8 de la déclaration y fait référence : « Afin de parvenir à un développement durable et à une qualité de vie plus élevée pour tous les peuples, les Etats devraient réduire et éliminer les modes de production et de consommation non viables et promouvoir des politiques démographiques appropriées ».
A Stockholm, le principe 16 était un peu plus long : « dans les régions où le taux d’accroissement de la population ou sa concentration excessive sont de nature à exercer une influence défavorable sur l’environnement ou le développement, et dans celles où la faible densité de population risque d’empêcher toute amélioration de l’environnement et de faire obstacle au développement, il faudrait mettre en œuvre des politiques démographiques qui respectent les droits fondamentaux de l’homme et qui soient jugées adéquates par les gouvernements intéressés ». Si la population du monde pèse évidemment plus lourd que tout autre changement intervenu au cours des vingt dernières années, il faut aussi prendre la mesure d’autres bouleversements économiques, écologiques ou politiques.
Pour les pays du Sud, le bilan n’est guère réjouissant : le remboursement de la dette dont le poids n’a cessé de s’alourdir absorbe, et au-delà toute l’aide du Nord. Résultat de la détérioration des « termes de l’échange », chaque année le Sud s’appauvrit vis-à-vis du Nord. Les rapports récents du PNUE (Programme des Nations Unies pour l’environnement) comme ceux de la Banque mondiale le confirment : depuis dix ans la masse de l’aide publique du Nord n’a guère bougé en valeur. Certains pays du Sud sont contraints de prélever sur leur patrimoine. La liste des pays les moins avancés se double de celle des pays qui survivent sur leur capital – les forêts entre autres – de manière irréversible. Au point que l’Indonésie, par exemple, vient d’interdire les exportations de bois.
Jusqu’ici, les réunions internationales avaient coutume de traiter de questions plutôt ponctuelles. De plus en plus elles sont confrontées à des phénomènes dont l’échelle et le caractère massif sont sans précédents. Plus encore que Stockholm, le Sommet de Rio apparaît comme un rendez-vous global et l’assemblée générale des Nations unies ne s’est pas privée, pour la première fois, de ranger la pauvreté aux neuf thèmes retenus au sein de son mandat. Faut-il le rappeler, un à deux milliards d’êtres humains sont concernés.
On touche là au paradoxe de Rio. Les conférences mondiales brasseraient-elles dessuets de moins en moins maîtrisables ? Ou bien la taille des problèmes dépasserait-elle le genre même de ces rencontres ? La croissance du CO2 est un beau cas de figure ; si l’on se réfère aux seuls pays développés, il est maîtrisable et l’on peut promettre une croissance zéro. Dans le tiers monde, sans accroissement du niveau de vie, c’est par quatre ou cinq que seront multipliés les chiffres du CO2 dans les quarante ans à venir !
Quant à l’écologie, depuis Stockholm, c’est un euphémisme de constater qu’elle a souffert. Chaque année, quelque 15 à 20 millions d’hectares de forêts disparaissent et la désertification assèche annuellement un territoire grand comme la France. Des phénomènes nouveaux de détérioration ou, en tout cas, de risque – admis par presque toute la communauté scientifique – sont apparus : la déchirure de la couche d’ozone en stratosphère, le trop d’ozone en basses couches, les risques de modification des climats ou d’élévation du niveau de la mer s’ajoutent aux périls déjà recensés, il y a vingt ans, quant à la nature, aux océans et aux espèces. La « grand messe à la baleine » que célébraient en forme d’oraison funèbre les hippies sur les plages de Stockholm en 197 n’était qu’un début d’enterrement.
Autre changement de taille : les observations scientifiques de la Terre et de son évolution – retombées décisives des programmes de l’espace – apportent, avec la télédétection en particulier, un outil fin et désormais continu pour ce que l’on appelle la « gestion de la planète ». Les observations répétées concernent aussi bien l’air que l’eau ou le sol, et même la progression urbaine, mesurée à l’unité de maison près. Bien sûr, dans les années 70, tout l’arsenal était déjà dans une phase de mise au point. Il est désormais opérationnel pour la maintenance. C’est le premier pas vers un « gouvernement de planète » impensable sans un suivi de la situation en temps réel. Bien sûr, celle-ci ne se résume pas à l’observation spatiale : elle se nourrit et ne peut s’enrichir qu’à partir de l’analyse in situ des phénomènes ; là aussi, les progrès sont considérables. Malheureusement, l’outil n’est pas le remède.
La dégradation de l’environnement constatée dans tous les rapports annuels, notamment ceux du PNUE, institution née de Stockholm, apparaît dans les mesures recueillies, et se lit en clair dans l’analyse des milieux : l’eau, l’air, le sol, les forêts … Autres révélateurs de cette dégradation, les « accidents » à dimension écologique qui, au fil des ans, se révèlent de plus en plus conséquents : naufrages de pétroliers en mer, grave incident de l’usine chimique de Bhopal en Inde, Seveso ou l’impressionnant désastre de Tchernobyl, dont les répercussions sont loin d’être terminées. La déclaration de Rio, plus que celle de Stockholm, sera sensible à ces nouvelles catastrophes : elle s’y réfère dans 3 des 27 articles.
L’irréversibilité des dégradations est peut-être encore plus marquante : dans l’ex-Union soviétique, la mort lente de la mer d’Aral, celle à terme, de la mer Noire sont des signes inquiétants aujourd’hui observables. Comment ne pas être inquiets des informations selon lesquelles un cinquième de l’ancienne URSS « utile » serait plus ou moins « contaminé » ? Hommage posthume à la clairvoyance d’un Ramuz qui, dès 1933, prédisait que l’absence de considération pour la nature tuera le communisme.
Le contexte politique international a lui aussi changé : il y a 175 Etats à l’ONU, donc à Rio (113 du temps de Stockholm). Après des décennies de forte croissance des dépenses militaires, le désarmement et une interrogation sur les activités liées à la défense sont à l’ordre du jour de la plupart des gouvernements. Stockholm n’avait fait qu’une discrète allusion à la paix. Les 175 pays de la Conférence de Rio profiteront-ils de l’occasion pour lancer l’idée d’un plan mondial de reconversion des dépenses militaires qui stimulerait la relance de l’économie à partir de formes innovantes de développement durable ? La décision est du ressort des chefs d’Etat.
L’éclatement de l’Empire soviétique n’a pas que des côtés positifs. Il a révélé au grand jour la faillite environnementale du régime. La situation est telle que, dans l’appel à l’aide publique internationale, l’Europe orientale et centrale apparaît maintenant comme concurrente du tiers monde. L’Allemagne chez les donateurs, les pays riverains de la Méditerranée chez les receveurs en savent quelque chose. En tout cas, même si elles ne sont pas en situation d’être très actives à Rio, la Russie et l’Europe de l’Est y seront présentes (ce n’était pas le cas à Stockholm à cause de la non-reconnaissance onusienne de la RDA …). Quant au Japon, il frappe à la porte des grands et de l’ONU ; à Rio, on assistera sans doute à des propositions positives – y compris financières – de la part d’un pays dont le pourcentage d’aides publiques rapportées au PNB est faible (environ 0,3 %). Mais le fera t’il avec l’ampleur attendue, lui qui commence à être gagné par la crise ?
Le paradoxe est que les Etats-Unis, dont le rôle de gendarme international est maintenant unique, n’ont pas encore affiché leur détermination à prendre leurs responsabilités dans le domaine de l’environnement, du développement ou des rapports Nord-Sud. Leur position a même sérieusement handicapé les réunions préparatoires de Genève et de New-York où les délégations nationales ont négocié pendant neuf semaines.
A l’inverse, en vingt ans, la Communauté européenne a fait des progrès considérables. La politique de l’environnement des Douze se fait maintenant très largement à Bruxelles où l’on a décidé (mais pas encore mis en pratique) une redevance sur le CO2. Certains, comme le ministre italien Giorgio Ruffolo, demandent même qu’elle soit en partie affectée au tiers monde. Jacques Delors, président de la commission, ira à Rio. Mais les européens comme les autres – à part peut-être les scandinaves – ne sont pas dans une période de générosité. « Les pays de l’OCDE, disait Maurice Strong, ne se sont jamais sentis plus pauvres ». En argent public, s’entend.
Autre donnée nouvelle : les institutions nationales de l’environnement, en vingt ans, se sont partout largement renforcées. A Stockholm, seuls cinq pays, dont la France (en avance, grâce au portefeuille de Robert Poujade), disposaient d’un ministère ou d’une structure politique et administrative un tant soit peu indépendante et influente. A l’échelle subnationale aussi, des structures sont apparues, de véritables « écocollectivités ». Il en est ainsi en France des six agences de l’eau créées en 1964, du Conservatoire du littoral qui a racheté près de 10 % des côtes françaises, et plus récemment de nouveaux établissements comme l’Agence de l’énergie et de l’environnement. La naissance encore timide de « l’écofiscalité » apparaît également comme un fait nouveau dans beaucoup de pays, dont l’importance est encore sous-estimée.
Au plan régional (au sens international cette fois), avec l’appui du PNUE, des « écorégions » fondées sur la coopération volontaire sont nées, encore timides il est vrai, pour la Méditerranée, le Pacifique et les Caraïbes. Une convention est en voie d’être signée entre les 22 Etats riverains du Sahara. Voilà encore, au plan des institutions, des nouveautés que Rio devra prendre en compte plus que Stockholm ne pouvait le faire. Le monde se peuple de partenaires.
Au-delà des institutions, les « sociétés civiles » ont bougé depuis Stockholm au point d’apparaître, elles aussi, comme de possibles partenaires. La conférence de Rio, moins que certains ne l’espéraient, fera une place plus grande aux jeunes et aux femmes, aux responsables des villes, des entreprises, des syndicats. La véritable leçon sera donnée par les représentants des peuples indigènes – appuyés par la force des 300 millions d’humains qu’ils représentent – dont certains diplomates cherchent encore à définir le sens juridique.
Les représentants des entreprises, absents ou presque à Stockholm, seront à Rio au Forum des industries et traduiront l’un des grands changements de ces vingt dernières années : celui de la prise en compte de l’environnement dans la stratégie de certains grands groupes. Qui sait, par exemple, que les sept plus grosses compagnies d’électricité ont décidé de bâtir un programme d’action de vingt ans et de le rendre public pour la conférence de Rio ?
Les élus ou plutôt les responsables d’autorités locales auront aussi au Brésil leur rendez-vous à Curitia, à la veille de la conférence. Cette réunion mandatera quelques maires et grandes organisations mondiales d’autorités locales pour apporter à Rio leur propre engagement. Ce sera d’autant plus significatif que l’un des grands changements depuis Stockholm est la croissance du phénomène urbain : plus de la moitié de l’humanité va désormais habiter en ville. Le défi urbain sera d’ailleurs à l’ordre du jour de la conférence, dès l’ouverture le 3 juin.
Au premier rang de la montée de la société civile depuis Stockholm, il y a bien sûr les ONG. En 1972, le mouvement associatif vert était encore dans les limbes. Aujourd’hui, il s’affirme. Le cadeau du président Mitterrand, qui a accueilli près de 1000 ONG à Paris, en décembre 1991, a révélé l’intérêt d’une telle réunion pour souder des partenaires qui ont peu l’occasion de se rencontrer. Mais il a aussi révélé le peu de cohésion du mouvement au niveau planétaire en tant que force de proposition. L’appel dit « Ya Awanchi » (du nom des fils et des filles de la Terre, en swahili) glissera t-il dans l’arène mondiale de Rio comme l’eau sur la peau d’un pachyderme ou, au contraire, servira t-il de levain ?
Maurice Strong a raison d’affirmer que Rio n’est pas un « Stockholm bis ». Une conférence est d’abord le produit de son temps. Les temps ont changé, on l’a vue. En juin prochain, deux conventions seront signées : l’une sur les climats, l’autre sur la biodiversité. Il faut y ajouter une déclaration sur la forêt. A Stockholm, point de départ des grandes conventions mondiales, rien de tel. Entre les deux, on peut citer – faute d’un droit de la mer que Michelet réclamait déjà en … 1961 (1) – de nombreux textes utiles parmi lesquels les conventions sur la nature et les espèces menacées, la plus réussie étnt sans doute celle de Montréal sur l’ozone en 1990. L’horizon législatif international se complète sans que l’on puisse encore parler de « gouvernement mondial ».
Au plan des institutions aussi, les choses avancent mais lentement. Rio n’apportera pas – la décision est déjà prise – de nouvelle institution spécialisée comme le PNUE l’était en 1972. Le PNUE en sortira-t-il renforcé pour autant ? Ce n’est pas sûr tant le nouveau sujet motive nombre d’agences et de programmes des Nations unies. L’environnement et le développement appellent plutôt la concertation ou la coordination dans une famille onusienne trop compartimentée. L’appel de La Haye lancé par la France, les Pays-Bas et la Norvège en 1989, signé par plus de quarante pays, aura-t-il été entendu ? En partie au moins, si’ l’on crée – on s’y attend – un niveau intergouvernemental réuni tous les ans ou tous les deux ans comme un « G7 » du Nord-Sud ? Un conseil des sages pourrait aussi prendre forme à partir des propositions françaises de la création d’un conseil consultatif d’experts.
Au plan financier, rien n’est joué, même si les Cassandre se font de plus en plus nombreux. Il est vrai que les Américains ont mis près de deux ans à admettre la recherche de « ressources additionnelles ». Mais où trouvera-t-on l’argent ? Dans l’allégement de la dette de certains pays ? Rio n’est pas le lieu de telles décisions réservées aux donateurs. Dans l’accélération vers le 0,7 % du PNB consacré à l’aide publique (1 % chez les scandinaves mais 0,15 % pour les américains) ? Les pays riches sont réservés en dépit d’un début de cohésion chez les Douze sur ce sujet.
La Banque mondiale a financé 1.5 milliard de dollars de dons ou dotations « environnement ». En 1989, la France a participé pour 900 millions de francs sur trois ans. Quelle somme sera débloquée à Rio ? Certainement pas le 125 milliards de dollars nécessaires au financement du Plan d’action 21 (un plan en 800 pages comportant des engagements sur les océans, la désertification, la forêt, les déchets toxiques, la santé, le comptes du patrimoine, etc.). Il est vrai qu’il s’agit plus d’une évaluation que d’une invitation au déblocage de ressources supplémentaires venant des pays riches. De toute façon, sur ce point, le Sud ne se fait guère d’illusions. Une autre question directement issue de la précédente est de savoir qui gérera les crédits nouveaux. La Banque mondiale et le GEF (General Environment Facilities) ? Sûrement, mais pas seulement, disent les 77 pays du Sud qui viennent de se réunir à Kuala Lumpur. Ils demandent l’ouverture du Fonds 21, cogéré par le Nord et le Sud prêt à recevoir des crédits de tous horizons publics et privés. Mais les donateurs accepteront-ils de les verser à un fonds de ce type ? Là non plus, sans doute, Rio ne sera pas en noir et blanc. L’accord sur la désertification est un bel exemple de ce qui pourra peut-être débloquer un financement international. Le PNUE en tout cas se verra renforcé.
Dans tous ces domaines, à Rio, de nombreuses avancées seront tributaires du travail fourni à Stockholm. Et si l’on cherche bien, rien n’y fleurira qui n’ait été en germe. Même les concertations sur l’effet de serre et les climats qui aujourd’hui font les unes ne sont pas des nouveautés. Je me souviens encore, il y a quelque vingt cinq ans, du conseiller du président des Etats-Unis Lyndon B. Johnson me parlant longuement de l’importance planétaire des risques de réchauffement. Il n’était pas le premier et Jean Ripert, qui préside aux destinée de la première convention mondiale sur les climats, pourra se souvenir des anticipations dès 1906 de Teisserenc de Bort sur l’ozone, comme relire avec philosophie Charles Fourier qui écrivait en 1846 : « Lorsque le genre humain aura exploité le globe jusqu’au-delà des soixante degrés nord, la température de la planète sera considérablement adoucie, régularisée … de cinq à six degrés, et même douze, dans les latitudes encore incultes, comme la Sibérie et le Haut Canada (2).
Ainsi va le monde où les relais de génération sont plus importants que les jaillissements ou les découvertes. Christophe Colomb lui-même, célébré cette année non sans ambiguïté aux yeux des descendants des peuples d’Amérique, n’a pas découvert le Nouveau Monde. L’important, et sans doute la crainte que j’éprouve, est que cette motivation prospective de l’environnement ne se fasse pas trop tard, alors que l’hystérésis – le temps nécessaire aux effets d’une décision – est de plus en plus grand : un demi-siècle pour l’ozone, au moins un siècle pour l’élévation substantielle du niveau de la mer, un siècle pour la stabilisation démographique d’un monde qui court vers ses 15 milliards d’humains. Ajoutons que pour toutes ces urgences, il nous faut faire des choix sans certitudes scientifiques – « le principe de précaution » sera précisément décidé pendant la conférence.
Rio est un relais pour ce qui reste le plus important, l’après-Rio. Mais le pari de la gestion planétaire n’est pas gagné quand on mesure l’absence de hardiesse prospective et l’insuffisante rapidité à créer, au-delà des déclarations, les outils de sa mise en œuvre. Le mot nanti est, dit-on, d’origine viking, le mot gaspillage d’origine gauloise. Il faudra bien qu’ils soient un jour traduits dans toutes les langues. Et que les mots solidarité mondiale se déclinent avec un peu plus de générosité. Pour que le monde survive.
Serge Antoine
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(*) Conseiller spécial auprès de la CNUED
(1) Il faut que les grandes nations s’entendent pour substituer à cet état sauvage un état de civilisation, où l’homme le plus réfléchi ne gaspille plus ses biens, ne se nuise plus à lui-même. Il faut que la France, l’Angleterre, les Etats-Unis proposent aux autres nations et les décident à promulguer, toutes ensembles, un droit de la mer.
(2) In Ecrits francophones sur l’environnement, 1548-1900 (Editions Entente, 1991).
